Związek Powiatów Polskich przedstawił kolejne uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, przygotowanego przez Ministerstwo Rozwoju i Technologii. Uwagi dotyczą kompetencji starostów w zakresie aktualizacji ewidencji gruntów, nieprecyzyjnych definicji prawnych oraz automatyzacji procedur administracyjnych.

Paradoks odpowiedzialności bez kompetencji – starosta nie może aktualizować ewidencji z urzędu

Pierwsza uwaga, wykraczająca poza zakres procedowanych zmian, dotyczy art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. ZPP proponuje doprecyzowanie tych przepisów w sposób umożliwiający staroście nakładanie obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z urzędu, niezależnie od zgłoszenia zmiany przez podmioty wymienione w przepisach.

Zgodnie z orzecznictwem – starosta bezradny wobec nieaktualnej ewidencji

Związek wskazuje na fundamentalny problem wynikający z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym starosta nie posiada podstawy prawnej do nakładania z urzędu obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej służącej aktualizacji ewidencji na właścicieli nieruchomości.
ZPP wyjaśnia, że art. 22 ust. 2 nakłada wprawdzie obowiązek zgłaszania zmian na właścicieli, ale ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie daje staroście instrumentów prawnych do reagowania na sytuacje niepełnienia tego obowiązku. Z kolei art. 22 ust. 3 umożliwia nałożenie obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej, ale tylko na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Oznacza to, że starosta nie może działać z własnej inicjatywy nawet przy oczywistych rozbieżnościach między stanem ewidencyjnym a faktycznym. Prowadzi to – zdaniem Związku – do paradoksalnej sytuacji, w której starosta będąc organem odpowiedzialnym za ewidencję, nie posiada skutecznych narzędzi do zapewnienia jej aktualności.

Właściciele mogą blokować aktualizację ewidencji

ZPP podkreśla, że w praktyce właściciele mogą blokować aktualizację ewidencji przez niepodejmowanie inicjatywy, nawet gdy stan faktyczny znacznie odbiega od ewidencyjnego. Proponowane przez Związek rozwiązanie zapewniłoby staroście skuteczne narzędzia do prowadzenia aktualnej i rzetelnej ewidencji, służąc realizacji interesu publicznego i poprawie jakości rejestrów publicznych.

Niejasne pojęcie "gruntów użytkowanych rolniczo" – konflikt z orzecznictwem sądów

Kolejna uwaga, dotyczy art. 26a projektu. ZPP postuluje o doprecyzowanie pojęcia "użytkowane rolniczo grunty niestanowiące gruntów rolnych", bądź przyjęcie alternatywnego brzmienia przepisu: "26a. Grunty rolne i leśne, obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów".

Sformułowanie nieprecyzyjne i różnie interpretowane

Związek wskazuje, że obecne brzmienie art. 26a projektu ustawy budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, które mogą prowadzić do niepewności prawnej w praktyce stosowania przepisów o gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Sformułowanie "grunty rolne oraz użytkowane rolniczo grunty niestanowiące gruntów rolnych" jest nieprecyzyjne i może być różnie interpretowane przez organy administracji oraz podmioty uczestniczące w postępowaniach klasyfikacyjnych.
ZPP przypomina, że zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, użytki gruntowe dzielą się na pięć podstawowych grup: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione; 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) grunty pod wodami; 5) tereny różne.

W tym kontekście pojęcie "użytkowane rolniczo grunty niestanowiące gruntów rolnych" może – zdaniem Związku – teoretycznie odnosić się do gruntów z którejkolwiek z pozostałych czterech grup, pod warunkiem że są one faktycznie wykorzystywane rolniczo. Taka interpretacja prowadzi jednak do fundamentalnego konfliktu z ustaloną judykaturą sądów administracyjnych.

Orzecznictwo: najpierw użytek, potem klasyfikacja

ZPP powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r. (sygn. I SA/Wa 1954/21), który wyraźnie podkreślił, że procedury klasyfikacji gruntów są wtórne względem ustaleń użytku gruntowego. Oznacza to, że najpierw należy ustalić odpowiedni użytek gruntowy, a dopiero następnie można przystąpić do klasyfikacji gleboznawczej.

Równie istotne znaczenie – zdaniem Związku – ma orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2020 r. (sygn. II SA/Po 403/19), które kategorycznie wykluczyło możliwość dokonywania przez klasyfikatora zmian między różnymi grupami użytków gruntowych.

WSA jednoznacznie stwierdził, że klasyfikator może jedynie przyporządkować grunt do określonego rodzaju użytku gruntowego w obrębie już ustalonej grupy użytków, natomiast zmiana przynależności do innej grupy wymaga odrębnego postępowania w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Brak wytycznych interpretacyjnych w projekcie

ZPP podkreśla, że projektowany art. 26a nie zawiera żadnych wytycznych interpretacyjnych, które pozwoliłyby na rozstrzygnięcie, w jakich konkretnie przypadkach grunty niestanowiące gruntów rolnych mogą być uznane za "użytkowane rolniczo" oraz czy klasyfikator jest uprawniony do stwierdzenia takiego stanu faktycznego.

Związek zwraca uwagę, że w uzasadnieniu projektu posłużono się jedynie następującą oraz nieusuwającą wskazanych wątpliwości argumentacją: "Celem projektowanego przepisu jest ograniczenie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów jedynie do obszarów użytkowanych rolniczo. Przepisy obecnego ust. 3 zostały z modyfikacją przeniesione do projektowanego przepisu art. 26a ustawy PGiK".

Brak stosownego uzasadnienia do nowelizacji uniemożliwia – zdaniem ZPP – zastosowanie wykładni celowościowej, co dodatkowo pogłębia niepewność co do intencji prawodawcy.

Naruszenie zasady racjonalnego prawodawcy

Związek podnosi, że przedstawiona regulacja narusza zasadę racjonalnego prawodawcy, zgodnie z którą przepisy powinny być tworzone w sposób sensowny, racjonalny i celowy, z zachowaniem spójności całego systemu prawnego. Wprowadzenie niejasnych sformułowań, które mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z dotychczasową praktyką orzeczniczą, prowadzi do fragmentaryzacji systemu prawnego i może skutkować licznymi sporami interpretacyjnymi.
W praktyce projektowany przepis może – według ZPP – prowadzić do sytuacji, w których różne organy będą odmiennie interpretować zakres swoich kompetencji, co z kolei może skutkować wydawaniem sprzecznych decyzji administracyjnych oraz tworzeniem niepewności prawnej dla właścicieli gruntów.

Problem gruntów zabudowanych wykorzystywanych rolniczo

ZPP wskazuje na szczególnie problematyczny przykład: ustalenie, czy grunty obecnie zaliczone do grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, na których prowadzona jest działalność rolnicza, powinny być poddane gleboznawczej klasyfikacji gruntów, czy też wymagają one uprzednio zmiany kategorii użytku gruntowego w ramach aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Pieczęć elektroniczna organu jako alternatywa dla podpisu przewodniczącego

Ostatnia uwaga dotyczy art. 28b ust. 9 projektu, regulującego formę protokołu z narady koordynacyjnej. ZPP proponuje dodanie pkt. 9 w brzmieniu: "9) podpis przewodniczącego lub pieczęć elektroniczną organu".

Związek argumentuje, że wprowadzenie możliwości opatrywania protokołu z narady koordynacyjnej (oprócz podpisu przewodniczącego) pieczęcią elektroniczną organu, umożliwia automatyzację procesu koordynacji oraz usprawnia obieg dokumentów w formie elektronicznej. Takie rozwiązanie – zdaniem ZPP – zwiększa efektywność działania organu.

Trzy dodatkowe uwagi Związku Powiatów Polskich koncentrują się na kwestiach praktycznego stosowania prawa przez organy administracji geodezyjnej oraz zapewnienia spójności nowych regulacji z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. 

Z wcześniej zgłoszonymi przez ZPP uwagami można zapoznać się TUTAJ.