Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawiło pod koniec stycznia kolejną wersję projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Związek Powiatów Polskich (ZPP) w swoim stanowisku zgłosił 18 uwag do projektowanych rozwiązań, wskazując na liczne wątpliwości systemowe, legislacyjne i finansowe.

Spór o finansowanie jednostek wojskowych ze środków na ochronę ludności

Jednym z kluczowych zastrzeżeń ZPP jest propozycja rozszerzenia katalogu podmiotów ochrony ludności o jednostki Wojskowej Ochrony przeciwpożarowej (art. 1 pkt 2 projektu). Zdaniem Związku, głównym celem takiego zabiegu jest umożliwienie finansowania tych podmiotów z puli środków Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. ZPP argumentuje, że jednostki wojskowe powinny być finansowane z puli środków przeznaczonych na obronność, a nie z niewielkiej puli środków wydzielonych na finansowanie podmiotów i infrastruktury służących zapewnieniu pomocy cywilom. Związek postuluje skreślenie tego przepisu.

Analogiczne zastrzeżenia ZPP zgłasza do projektowanego art. 152 ust. 3, który - w ocenie samorządowców - stanowi próbę finansowania ze środków na ochronę ludności instytucji, które nie są uznane za podmioty ochrony ludności, tj. Policji i Straży Granicznej. Związek podkreśla, że obie te służby mają w ramach swoich budżetów zabezpieczone środki na wykonywanie podstawowych zadań, a w przypadku wojny podlegają militaryzacji na podstawie ustawy o obronie Ojczyzny. ZPP ostrzega, że takie rozwiązanie uderzy w samorządowe terytorialne organy ochrony ludności i podstawowe elementy systemu ochrony ludności, stanowiąc podstawę do przesunięć środków w kolejnych edycjach Programu OLiOC.

Kontrowersje wokół punktów schronienia

Projektowana regulacja wprowadza nową kategorię - punkty schronienia - która budzi szereg wątpliwości ZPP. Związek kwestionuje przepis nakładający na właścicieli i zarządców obiektów obowiązek udostępniania punktu schronienia osobom zaalarmowanym lub powiadomionym o zagrożeniu (dodawany art. 69 pkt 5).

Zdaniem ZPP, jest to obowiązek nadmiarowy, ponieważ punkty schronienia mają dotyczyć miejsc raczej krótkotrwałej ochrony w razie nagłej potrzeby, a nie pełnić funkcji stałego miejsca ochrony. Dodatkowo mają być formalnie wyznaczane przez Państwową Straż Pożarną, choć bez decyzji administracyjnej nakładającej na właścicieli jakiekolwiek obowiązki. ZPP podnosi m.in. kwestie obowiązku udostępniania punktu: co jeśli osoba odpowiadająca za dany punkt nie będzie w stanie go udostępnić, bo np. nie będzie jej na miejscu. Związek proponuje skreślenie przepisu albo jego przemodelowanie, uznając że tego typu punkty powinny być po prostu używane w razie możliwości.

W zakresie definicji punktów schronienia (dodawany art. 84a) ZPP postuluje podkreślenie ich charakteru jako miejsc używanych w sytuacjach nagłych i nieplanowanych. Proponowana definicja brzmi: "Punkty schronienia to miejsca przydatne do tymczasowego ukrycia ludności, w obiektach budowlanych albo w innych miejscach, zapewniające w nagłych sytuacjach spełnienie podstawowej funkcji ochronnej przed skutkami: 1) niebezpiecznych zjawisk pogodowych lub 2) użycia konwencjonalnych środków rażenia, w szczególności odłamkami".

Związek dostrzega również sprzeczność między projektowanym przepisem a uzasadnieniem w zakresie art. 91 ust. 1. Przepis po nowelizacji zaliczałby punkty schronienia do niezbędnej liczby obiektów zbiorowej ochrony. Tymczasem w uzasadnieniu jest mowa, że punkty schronienia nie wchodzą w katalog art. 90 ust. 2 dotyczący wymaganych ogólnych pojemności obiektów zbiorowej ochrony (OZO). ZPP proponuje nie uwzględniać punktów schronienia do przeglądów albo wyraźnie napisać, że nie wchodzą w katalog z art. 90 ust. 2.

Ponadto, w kontekście identyfikacji punktów schronienia według projektowanego art. 91a ustawy ZPP podnosi dwie uwagi. Po pierwsze, skreślenie ust. 1 pkt 3, ponieważ miejsca doraźnego schronienia są planowane po to, by wykorzystywać je w konkretnej sytuacji faktyczno-prawnej (art. 102 uOLiOC), a nie jako tymczasowe punkty schronienia. Według Związku wprowadzi zamieszanie kategoryzacyjne.

Po drugie, w pkt 4 ZPP proponuje zmienić sformułowanie na "spełnienie podstawowej funkcji ochronnej przed skutkami niebezpiecznych zjawisk pogodowych oraz..." - jest to uwaga językowa.

Problemy z przepisami budowlanymi i technicznymi

Projekt ma także na celu wprowadzenie przepisów dotyczących wymagań technicznych dla miejsc doraźnego schronienia (MDS) w budynkach użyteczności publicznej (art. 1 pkt 13 dot. art. 94 uOLiOC). ZPP po raz kolejny kategorycznie sprzeciwia się temu rozwiązaniu, proponując skreślenie przepisu.

Związek argumentuje, że projektowane przepisy powinny znaleźć się w przepisach techniczno-budowlanych, a nie w ustawie o ochronie ludności. Ponadto projektodawcy pominęli, że obecnie trwają postępowania o pozwolenie na budowę. Część samorządów na zaawansowanym etapie ma zlecone prace projektowe dotyczące budynków użyteczności publicznej. Wprowadzenie zmiany bez stosownego vacatio legis i przepisów przejściowych spowoduje zablokowanie możliwości wydania pozwoleń na budowę w stosunku do inwestycji, które są na zaawansowanym etapie planowania albo w stosunku do których toczy się postępowanie o pozwolenie na budowę.

ZPP podkreśla również, że jest dyskusyjne, czy MDS muszą mieć koniecznie wyznaczone powierzchnie i przeliczniki. Systemowo miały być to po prostu miejsca wyznaczane w sytuacjach nadzwyczajnych, na podstawie oceny organów czy nadają się one do wypełnienia takiej roli. W tym celu wydane zostało rozporządzenie z dnia 9 lipca 2025 r. w sprawie warunków organizowania oraz wymagań, jakie powinny spełniać miejsca doraźnego schronienia, które daje elastyczne podejście do tej kwestii, wykorzystując zastany stan faktyczny.

Podobne zastrzeżenia dotyczą dodawanego art. 95a, który w ocenie ZPP rażąco narusza zasady przyzwoitej legislacji. Przepis wywołuje kilka problemów:

1. Niejasność momentu zgłoszenia - przepisy budowlane nie definiują "zamierzenia budowlanego" jako takiego. Pytanie, który moment w procesie inwestycyjnym należy brać pod uwagę przy obowiązku zgłoszenia zamierzenia do wójta.
2. Kuriozalne sytuacje z właściwością organów - wskazanie wójta jako organu, który przy braku uzgodnienia jest organem właściwym, może doprowadzić do sytuacji, w których powiat może zostać pozbawiony możliwości zapewnienia równomiernego dostępu dla ludności powiatu do obiektów zbiorowej ochrony. Jest to konsekwencja wadliwego sformułowania art. 89 dotychczasowej ustawy, który nie przesądza w sposób jednoznaczny o właściwości organu.
3. Wątpliwości co do egzekwowalności - art. 95a ust. 3 zd. 1 budzi pytanie, czy będzie egzekwowalny czy ma być jedynie wytyczną. Warunki techniczne powinny wynikać z przepisów wykonawczych.
4. Niekonstytucyjność - art. 95a ust. 3 zd. 2 jest według ZPP sprzeczny z Konstytucją (art. 45).

ZPP podkreśla również brak vacatio legis i przepisów przejściowych, co może sparaliżować procesy inwestycyjne. Są to kluczowe uwagi do projektu.

Problemy z wyznaczaniem OZO i odstępstwa od wymogów technicznych

Dodawany art. 92a budzi wątpliwość systemową - czy wprowadzenie możliwości odstępstw od wymogów technicznych nie wprowadzi dodatkowego zamieszania w kwestii projektowania obiektów zbiorowej ? ZPP pyta, w którym momencie ma być wydawana zgoda na odstępstwo. W przepisach prawa budowlanego (art. 9) procedura jest określona, natomiast w projektowanym przepisie nie jest określona procedura uzyskiwania tego zezwolenia.

Ponadto ZPP podnosi wątpliwość merytoryczną - czy jednak w przypadku OZO nie powinniśmy trzymać się ściśle wymogów technicznych.

Obowiązek udostępniania punktów schronienia

W zakresie dodawanego art. 103a ZPP proponuje doprecyzowanie przepisu: "W razie ogłoszenia alarmu za pomocą systemu ostrzegania i alarmowania ludności, w szczególności alarmu o zagrożeniu uderzeniem z powietrza, właściciel lub zarządca obiektu, w którym znajduje się punkt schronienia, udostępnia go w miarę możliwości osobom chroniącym się przed zagrożeniem, na czas trwania tego zagrożenia".

Uzasadnienie: punkty schronienia mają być wykorzystywane w sytuacjach nagłych i nieprzewidzianych. Właściciele i zarządcy obiektów, gdzie będą takie punkty, niekoniecznie mogą wtedy być w stanie go udostępnić. Ich wyznaczenie ma nie być w formule decyzji administracyjnej nakładającej jakieś techniczne obowiązki, a jedynie poinformowania właściciela.

Kwestie terminologiczne i redakcyjne

ZPP zwraca uwagę na problem redakcyjny w art. 1 pkt 16 lit. b (dodawany art. 108 ust. 5). Definicyjnie punkt schronienia nie będzie OZO, ale nadal jest w rozdziale tak zatytułowanym. Należy zastanowić się, czy nie powinno to zostać dookreślone, ponieważ może nastąpić interpretacja, że do punktu schronienia stosuje się zarówno ust. 4 jak i ust. 5 artykułu 108.

Problemy z ewidencją obywateli do celów obrony cywilnej

Dodawany art. 130a budzi szereg pytań ZPP:

• Jaka będzie sankcja za brak poinformowania organów prowadzących ewidencję o zmianie danych?
• W jakim trybie przekazywane są informacje, o których mowa w ust. 2?
• Co można uznać za "uzyskanie" informacji?

Związek zauważa, że nie jest to tryb wnioskowy o przydział mobilizacyjny i prosi o wyjaśnienia lub doprecyzowanie. Być może trzeba uwzględnić to w ramach projektowanego brzmienia art. 140 i zamieścić w rozporządzeniu.

Wątpliwości dotyczące systemu obrony cywilnej

W zakresie dodawanego art. 135 ust. 1a (art. 1 pkt 29 lit. a) ZPP pyta: na jakim etapie ma się to odbywać i w jaki sposób? Nadanie przydziału to ostatni etap, dlatego wojewoda, mając niezbędne dane z wniosku, może wystąpić do szefa Wojskowych Centrów Rekrutacji. Wprowadzany przepis ma to teoretycznie usprawnić, ale nie jest jasne, czy wojewoda z urzędu będzie informować (według własnego uznania) dane organy samorządowe o odgórnej możliwości takich uzgodnień wcześniej, czy będzie informować już po złożeniu wniosku, że prosi o uzgodnienie z szefem WCR. Przepis należy doprecyzować, choć ostatecznie, patrząc na procedurę, wydaje się zbędny.

W zakresie art. 139 ust. 3 (art. 1 pkt 32 lit. b ZPP proponuje uzupełnić o zdanie, że udział wójtów w dostarczaniu wezwań do służby OC to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Jeśli co do zasady ma to organizować wojewoda i będzie to jego zadanie, to w przypadku wykorzystania wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) powinno być to zadanie zlecone.

Na posiedzeniu Zespołu ds. Administracji Publicznej i Bezpieczeństwa Obywateli KWRiST padło sformułowanie sugerujące takie rozwiązanie, które nie jest odzwierciedlone w projekcie.

Dodatkowo ZPP zwróciło uwagę na proponowane terminy uruchamiania Ewidencji Obrony Cywilnej. W tym zakresie ZPP proponuje skreślenie art. 1 pkt 44. Ewidencja powinna osiągnąć pełną funkcjonalność już w tym roku. Ewentualnie należy skrócić wskazywany w projekcie termin (31 grudnia 2027). W szczególności nie może być tak, że przez jakiś czas tylko część województw będzie objęta Ewidencją Obrony Cywilnej.

Problem dotowania podmiotów ochrony ludności przez samorządy

W odniesieniu do dodawanego art. 153 ust. 4 (art. 1 pkt 39) ZPP podtrzymuje wcześniej zgłaszaną uwagę, że przepis, chociaż zasadny, nie rozwiązuje problemu zlecania zadań podmiotom ochrony ludności przez samorządy.

Ustawa o ochronie ludności nie zawiera własnych przepisów dot. zlecania zadań przez JST, tylko odsyła do ustawy o finansach publicznych (art. 153 ust. 2 ustawy o ochronie ludności, który nie jest zmieniany). Na tym tle pojawiają się dwa problemy:

Problem pierwszy: W art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazano, że dotacje z budżetu samorządu mogą otrzymywać jedynie podmioty niezaliczane do jednostek sektora finansów publicznych. Pytanie zatem, czy gmina/powiat może udzielić dotacji przedsiębiorcy, jeżeli został uznany za podmiot ochrony ludności. ZPP wnosi o jednoznaczne uregulowanie takiej możliwości w przepisach ustawy o ochronie ludności albo w art. 221 ustawy o finansach publicznych poprzez wskazanie, że ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy udzielania dotacji podmiotom ochrony ludności.

Problem drugi: Nie jest jasne, w jakim trybie samorządy miałyby udzielać dotacji. Zgodnie z art. 221 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, tryb zlecania zadań z wyłączeniem przepisów ustawy o pożytku publicznym (czyli na podstawie umowy i uchwały rady gminy/powiatu) dotyczy wyłącznie zadań innych niż wymienione w ustawie o pożytku. Tymczasem zadania z zakresu ochrony ludności (a za niedługo również obrony cywilnej) są wpisane do katalogu w art. 4 ust. 1 ustawy o pożytku. Pytanie zatem, w jakim trybie samorząd ma przekazywać dotacje.

Zastrzeżenia do metodologii finansowania zadań

W zakresie nowelizacji art. 156 (art. 1 pkt 41) ZPP postuluje, że Program Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej powinien odnosić się wyłącznie do wydatkowania środków, o których mowa w art. 155 ust. 2 pkt 3. W przypadku pozostałych środków ujęcie ich w Programie ma charakter pozorny, a sposób i tryb wydatkowania wynika z innych przepisów (chociażby ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym i świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).

W zakresie ust. 5 ZPP pyta, jak należy rozumieć zdanie "w okresie obowiązywania Programu następuje jego aktualizacja" - brzmi, jakby aktualizacja była procesem ciągłym, co nie powinno mieć miejsca.

Martwy przepis o zamówieniach publicznych

Dodawany art. 157a budzi zastrzeżenia ZPP, które powtarza, że będzie to przepis w praktyce niedotyczący samorządów. Art. 157a ust. 2 de facto powoduje, że każde środki spoza tych, które są wskazane w art. 155 ust. 2 pkt 3 uOLiOC, powodują wejście w reżim Prawa zamówień publicznych. Najmniejsza partycypacja środków JST w zakupach, wymienionych w tym przepisie, wyłączy możliwość stosowania proponowanej regulacji.

Nie jest to oczywiście dziwne, natomiast spowoduje, że przepis będzie martwy - ciężko wyobrazić sobie w systemie ochrony ludności inwestycje finansowane wyłącznie ze środków przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych.