Związek Powiatów Polskich wystąpił do Ministerstwa Finansów z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie metodologii ustalenia stawki roboczogodziny stanowiącej podstawę finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiatowe organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Obowiązująca stawka w wysokości 63,56 zł jest - w ocenie Związku - zaniżona i nie odzwierciedla faktycznych kosztów wynagrodzeń, obsługi systemów oraz utrzymania zasobów. Jest także niższa od wartości ustalonej dwa lata wcześniej przez zespół działający w imieniu Głównego Geodety Kraju.

Związek podkreśla, że nie kwestionuje samego kierunku przyjętego modelu finansowania opartego na liczbie zrealizowanych spraw, ujednoliconym czasie realizacji zadań oraz stawce roboczogodziny. ZPP wskazuje, że rozwiązanie to jest przejrzyste, porządkuje dotychczasową praktykę i tworzy racjonalną podstawę do planowania oraz rozliczania dotacji. Zastrzeżenia dotyczą wysokości samej stawki. Zdaniem Związku doświadczenia z dwóch pierwszych kwartałów funkcjonowania modelu wskazują na potrzebę ewaluacji przyjętych założeń w tym zakresie.

Różnica wobec wcześniejszych ustaleń

Zespół do spraw standaryzacji kosztów realizacji zadań rządowych z zakresu geodezji i kartografii oraz określenia jednolitych w skali kraju zasad ich finansowania, działający w imieniu Głównego Geodety Kraju, ustalił, że ostateczna stawka roboczogodziny na rok 2024 powinna wynosić 72,75 zł. Tymczasem stawka obowiązująca w roku 2026 - dwa lata później - to 63,56 zł. Jest zatem niższa o niemal dziewięć złotych, mimo że w tym okresie wzrosły zarówno koszty wynagrodzeń, jak i koszty utrzymania systemów oraz zasobów.

Drugą kwestią podnoszoną przez Związek jest brak znajomości metodologii, na podstawie której stawkę ustalono. ZPP wskazuje, że nie dysponuje informacją o tym, jakie składniki kosztowe w niej uwzględniono, w jakich proporcjach ani na podstawie jakich danych źródłowych. To uniemożliwia - jak podkreślono - zarówno merytoryczną weryfikację jej poprawności, jak i rzetelne planowanie po stronie jednostek. Wcześniejsze prace opierały się na znanej i udokumentowanej metodyce kalkulacyjnej; obecna stawka od tego wyniku odbiega, a przyjęta metodologia pozostaje nieujawniona.

Roboczogodzina to nie godzina pracy

Poza kwestią wysokości stawki Związek wskazuje na okoliczności o charakterze systemowym. Pierwsza dotyczy sposobu naliczania. Stawka roboczogodziny mnożona jest wyłącznie przez czas przypisany czynnościom faktycznie zrealizowanym i udokumentowanym w danym okresie rozliczeniowym. Tymczasem koszt utrzymania stanowiska pracy ponoszony jest za pełny czas pozostawania pracownika w dyspozycji organu - łącznie z urlopami, absencjami chorobowymi, szkoleniami, naradami oraz czynnościami przygotowawczymi i organizacyjnymi.

W konsekwencji, jak stwierdza Związek, finansowanie na obecnym poziomie nie pozwala nawet na pełne pokrycie wynagrodzeń pracowników powiatowych wydziałów geodezji i kartografii. Na problem ten zwracano uwagę już w 2024 roku. Wspomniany Zespół stwierdził wówczas, że środki pochodzące z wpływów, o których mowa w art. 41b Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz z dotacji celowych są niewystarczające, a w części jednostek nie pokrywają nawet kosztów wynagrodzeń pracowników realizujących te zadania.

Druga okoliczność dotyczy kosztów pośrednich. Stawka - argumentuje ZPP - musi obejmować nie tylko koszty osobowe wraz z pochodnymi od wynagrodzeń, lecz także koszty pośrednie, bez których realizacja zadań nie jest możliwa: licencje, utrzymanie, aktualizacje i rozwój systemów teleinformatycznych służących do prowadzenia baz danych, zapewnienie ciągłości ich działania, bezpieczeństwa danych i kopii zapasowych, koszty infrastruktury sprzętowej i jej wymiany, obsługę kancelaryjną oraz archiwizację. Wszystkie te pozycje w ostatnich latach istotnie wzrosły - w przeciwieństwie do poziomu finansowania geodezji i kartografii, która de facto jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej.

Cyfryzacja a struktura kosztów

Kolejna uwaga Związku dotyczy wpływu cyfryzacji na strukturę kosztów. Cyfryzacja przenosi coraz większą część rzeczywistego kosztu realizacji zadań z czynności wykonywanych bezpośrednio przez pracownika na utrzymanie i administrowanie systemami teleinformatycznymi. W sprawach obsługiwanych w trybie zautomatyzowanym po stronie organu nie powstaje wprawdzie koszt dokonania samej czynności - powstają natomiast koszty administrowania systemem, utrzymania interfejsów wymiany danych oraz zapewnienia poprawności i dostępności udostępnianych zbiorów. Aktualny katalog czynności tego nie obejmuje.

Jak wskazuje ZPP, wynika to z przyjętego założenia metodologicznego, zgodnie z którym koszty utrzymania systemów ujęto w stawce jedynie jako marginalną część kosztów. Zdaniem Związku założenie to nie przystaje do specyfiki geodezji i kartografii, gdzie - odmiennie niż w pozostałych obszarach działania starostwa - całość zadań realizowana jest w oparciu o wyspecjalizowane systemy do prowadzenia baz danych, generujące koszty nieporównywalne z typowym zadaniem administracyjnym. Samo administrowanie systemami, choć wymaga stałego nakładu pracy i środków, nie stanowi odrębnej pozycji rozliczeniowej, a tym samym nie jest objęte dotacją.

Związek zwraca uwagę, że im szerzej organ przechodzi na obsługę zautomatyzowaną, tym mniejsza część kosztów infrastruktury podlega zwrotowi - mimo że infrastrukturę trzeba utrzymywać niezależnie od trybu realizacji sprawy. „Paradoksalnie więc postęp cyfryzacyjny pogłębia niedofinansowanie zadania, zamiast przynosić korzyść obu stronom" - czytamy w piśmie.

Skutki wykraczające poza finanse powiatów

Związek wskazuje, że konsekwencje utrzymywania stawki na obecnym poziomie wykraczają poza sferę finansową jednostek samorządu terytorialnego. Niedofinansowanie przekłada się na braki kadrowe w powiatowych wydziałach geodezji, a te - na nieterminową realizację zadań albo wręcz na ich niepodejmowanie. Dotyczy to w szczególności modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tworzenia baz danych, wdrażania układu wysokościowego PL-EVRF2007-NH oraz działań służących podnoszeniu jakości danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.

To zadania o znaczeniu ogólnokrajowym. Ich opóźnienie, jak podkreśla Związek, obciąża nie tylko powiaty, lecz cały system informacji przestrzennej państwa.

Postulaty Związku

W przekazanym piśmie sformułowano wnioski o: ponowne przeprowadzenie procedury kalkulacyjnej stawki roboczogodziny, udostępnienie przyjętej metodologii i uwzględnienie wskazanych okoliczności systemowych oraz - w konsekwencji - urealnienie i podwyższenie stawki.

Związek wnosi także o powołanie w tym celu zespołu roboczego pracującego cyklicznie oraz obejmującego przedstawicieli zarówno powiatów ziemskich, jak i miast na prawach powiatu, tak aby wypracowana stawka uwzględniała zróżnicowaną strukturę kosztów jednostek o różnej skali działania.