Związek Powiatów Polskich w ramach konsultacji publicznych skierował do Ministerstwa Infrastruktury uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (UD263). 

Organizacja kierunkowo pozytywnie ocenia zasadniczy cel projektowanej regulacji, jakim jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zwiększenie skuteczności egzekwowania odpowiedzialności za naruszenia ujawniane za pomocą urządzeń rejestrujących, w szczególności popełniane pojazdami zarejestrowanymi poza terytorium Polski. Jednocześnie ZPP wskazuje na wątpliwości interpretacyjne i prawne poszczególnych propozycji oraz na sposób przedstawienia skutków projektu dla jednostek samorządu terytorialnego.

Nowe zadania starostów bez finansowania i bez określenia zakresu odpowiedzialności
(Art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy zmieniającej w odniesieniu do Art. 78 ust. 2c i 2d p.r.d.; Art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy zmieniającej w odniesieniu do Art. 78 ust. 4b i 4e p.r.d.; Art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej w odniesieniu do Art. 80cc ust. 1 p.r.d.; Art. 9 ustawy zmieniającej)

ZPP postuluje wskazanie źródła finansowania nowych zadań nakładanych na starostów oraz uzupełnienie OSR o skutki rozwiązań przewidzianych w projekcie dla powiatów i miast na prawach powiatu wraz z oszacowaniem przewidywanej liczby zawiadomień oraz wynikających z niej kosztów i potrzeb kadrowych, a także jednoznaczne uregulowanie zakresu obowiązków starosty związanych z obsługą nowych danych ewidencyjnych – w tym zakresu jego odpowiedzialności za prawidłowość danych, terminu ich wprowadzenia do CEP oraz trybu korekty.

Nowe obowiązki bez dochodu
Organizacja wskazuje, że projektowane przepisy nakładają na starostę nowe kategorie obowiązków: przyjmowanie zawiadomień o adresie do doręczeń i jego zmianie, o danych użytkownika pojazdu oddanego w najem długoterminowy oraz o zmianie lub ustaniu użytkowania pojazdu, a w konsekwencji wprowadzanie tych danych do CEP. 

Wykonywanie tych zadań nie wiąże się z uzyskaniem dodatkowego dochodu przez powiaty, a w uzasadnieniu i OSR nie oszacowano dodatkowego obciążenia starostw – wskazano jedynie „brak danych liczbowych w OSR", nie podejmując nawet próby określenia liczby potencjalnych nowych zawiadomień. ZPP wskazuje, że obciążenie będzie jeszcze dotkliwsze z uwagi na art. 9 projektu, nakazujący wykonanie obowiązku w odniesieniu do umów zawartych przed dniem wejścia ustawy w życie w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Nieokreślony zakres odpowiedzialności za dane
ZPP wskazuje, że dane wprowadzane przez starostę mają kluczowe znaczenie, gdyż zgodnie z projektowanymi art. 140aj ust. 1 i art. 140al ust. 1 p.r.d. stanowią podstawę ustalenia podmiotu, do którego kierowane będzie zawiadomienie o zarejestrowaniu naruszenia oraz adresu jego doręczenia. Projekt nie rozstrzyga jednak, kto odpowiada za prawidłowość danych przekazywanych do CEP ani czy weryfikacja danych dokonywana przez starostę obejmuje badanie treści umowy najmu, jej ważności i okresu obowiązywania. Organizacja stoi na stanowisku, że starosta powinien odpowiadać wyłącznie za prawidłowe wykonanie czynności ewidencyjnej, a nie za merytoryczną prawdziwość informacji przekazanych przez właściciela. Jeżeli zamiarem ustawodawcy jest powierzenie staroście merytorycznej weryfikacji, jej zakres, podstawa dokumentacyjna, termin oraz tryb postępowania w razie danych niezgodnych powinny zostać jednoznacznie określone. Nieuregulowany pozostaje także tryb korekty danych, które okażą się nieprawidłowe, w tym podmiot uprawniony do żądania korekty, organ właściwy, wymagane dokumenty oraz skutek korekty, zwłaszcza to czy może ona obejmować okres poprzedzający jej zgłoszenie i jak wpływa na postępowanie prowadzone przez GITD.

Brak terminów dla starosty i brak sankcji dla właściciela
ZPP wskazuje, że projekt wyznacza właścicielowi pojazdu terminy dokonania poszczególnych zawiadomień, nie określa jednak terminu dla starosty na wprowadzenie danych do CEP. Odrębnym mankamentem jest brak jakiejkolwiek sankcji za niedopełnienie przez właściciela obowiązku aktualizacji adresu do doręczeń w terminie 30 dni, wobec czego zamierzony efekt w postaci rzetelności i aktualności danych może nie zostać osiągnięty.

Rozszerzenie kręgu uprawnionych do danych z CEP
Organizacja wskazuje, że projektowana zmiana art. 80cc ust. 1 p.r.d. rozszerza krąg podmiotów uprawnionych do uzyskiwania danych z CEP o użytkownika pojazdu używanego na podstawie leasingu lub najmu długoterminowego, co zwiększy liczbę czynności wykonywanych przez wydziały komunikacji związanych z udostępnianiem danych, weryfikacją tożsamości i obsługą wniosków i informacji o niezgodnościach

Sprzeczność z Konstytucją
ZPP zwraca uwagę, że uzasadnienie projektu wprost identyfikuje starostów jako organy realizujące nowe zadania i ponoszące wydatki stwierdzając, że wejście przepisów w życie „będzie wiązało się z koniecznością poniesienia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz jednostki samorządu terytorialnego (starostów) wydatków na dostosowanie systemów teleinformatycznych”. Twierdzenie to jednak nie znajduje odzwierciedlenia w OSR, która w pkt 4 nie wymienia ani powiatów, ani miast na prawach powiatu, przypisując skutki oddziaływania projektu dotyczące zmian w systemie teleinformatycznym  wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji i Centralnemu Ośrodkowi Informatyki, a w tabeli w pkt 6 nie wykazuje żadnych wydatków w wierszu poświęconemu JST. Organizacja ocenia, że projekt przekazuje powiatom nowe zadania bez odpowiedniej zmiany w podziale dochodów publicznych, co pozostaje w sprzeczności z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.

Zbyt szeroki zakres centralnego rejestru naruszeń
(Art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w odniesieniu do  art. 80bi ust. 1 p.r.d.)

ZPP postuluje przeredagowanie projektowanego art. 80bi ust. 1 p.r.d. tak, aby zakres centralnego rejestru obejmował wyłącznie pojazdy, którymi popełniono naruszenia i wobec których spełnione zostały przesłanki z projektowanego art. 80bi ust. 2.

Organizacja wskazuje, że projektowany art. 80bi ust. 1 p.r.d. został sformułowany jako przepis o zakresie przedmiotowym rejestru obejmującym pojazdy „zarejestrowane w innych niż Rzeczpospolita Polska państwach członkowskich albo w państwach niebędących państwami członkowskimi", a element ograniczający – popełnienie naruszenia oraz warunki dotyczące upływu 60 dni i niezakończenia postępowania – pojawia się dopiero w projektowanym art. 80bi ust.2 p.r.d. Taka redakcja pozwala odczytać przepis jako podstawę gromadzenia danych o wszystkich pojazdach zagranicznych, co nie odpowiada celowi projektu i pozostaje w sprzeczności z zasadą proporcjonalności przetwarzania danych, na którą sam projektodawca się powołuje.

Niekompletny zakres danych w rejestrze naruszeń
(Art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w odniesieniu do art. 80bi ust. 1 p.r.d.)

ZPP postuluje uzupełnienie zakresu danych gromadzonych w centralnym rejestrze naruszeń o informację o wysokości należnej opłaty administracyjnej lub grzywny oraz o statusie jej wymagalności – obok przewidzianej w projektowanym art. 80bi ust. 3 pkt 7 p.r.d. informacji o należności pobranej lub uiszczonej.

Organizacja wskazuje, że projektowany art. 80bi ust. 3 pkt 7 p.r.d. przewiduje zawarcie w rejestrze wyłącznie „informacji o pobranej opłacie administracyjnej lub informacji o uiszczeniu grzywny”. Rejestr nie odnotowuje zatem istnienia zobowiązania nieuiszczonego, mimo że jednocześnie ma zawierać informację o usunięciu pojazdu na parking strzeżony. Powstaje w ten sposób stan, w którym pojazd figuruje w rejestrze jako usunięty na parking, lecz brak jest danej o wysokości i wymagalności należności, której uiszczenie warunkuje jego zwrot. ZPP wskazuje, że rejestr powinien odzwierciedlać rzeczywisty stan sprawy na każdym jej etapie.

Rozszerzenie zakresu rejestrowanych obrazów
(Art. 1 pkt 8 lit. a) tiret pierwsze ustawy zmieniającej w odniesieniu do Art. 129g ust. 2 pkt 1 p.r.d.; Art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy zmieniającej w odniesieniu do Art. 129h ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 p.r.d.)

ZPP postuluje wyjaśnienie celu rozszerzenia zakresu rejestrowanych i przetwarzanych obrazów, ograniczenie go do danych niezbędnych do ustalenia naruszenia i jego sprawcy, a także przedstawienie oceny skutków tej zmiany w zakresie ochrony danych osobowych.

Organizacja wskazuje, że projektowany art. 129g ust. 2 pkt 1 p.r.d. rozszerza zakres danych przetwarzanych przez stacjonarne urządzenia rejestrujące będące pod nadzorem ITD  o „wizerunek kierującego pojazdem oraz innych osób i pojazdów, jeżeli zostały one zarejestrowane”, a projektowane art. 129h ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 p.r.d. nakazują rejestrowanie obrazu naruszenia obejmującego „obrazy wszystkich pojazdów znajdujących się w kadrze, w tym pojazdu, którym popełniono naruszenie, wraz z ich numerami rejestracyjnymi oraz wizerunkami osób znajdujących się w kadrze”. Jest to istotne rozszerzenie przetwarzania danych osób i pojazdów niezwiązanych z naruszeniem, obejmujące pasażerów, pieszych i użytkowników innych pojazdów. ZPP wskazuje, że uzasadnienie projektu nie zawiera żadnego punktu poświęconego tej zmianie, a w OSR nie przedstawiono oceny skutków w zakresie ochrony danych osobowych. Organizacja ocenia wprowadzanie tak istotnego rozszerzenia przetwarzania danych bez wskazania celu i bez testu proporcjonalności w tym zakresie jako niedopuszczalne.

Uchylenie delegacji dotyczącej lokalizacji i oznakowania fotoradarów
(Art. 1 pkt 9 lit. d) ustawy zmieniającej w odniesieniu do art. 129h ust. 5 p.r.d.)

ZPP postuluje odstąpienie od uchylenia art. 129h ust. 5 p.r.d. w części dotyczącej warunków lokalizacji stacjonarnych urządzeń rejestrujących i obudów na te urządzenia w pasie drogowym oraz sposobu ich oznakowania, a także wprowadzenie przepisu przejściowego utrzymującego w mocy dotychczasowy akt wykonawczy do czasu wydania nowego.

Organizacja wskazuje, że  projektowany przepis uchyla ust. 5 w art. 129h p.r.d., który zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego ds. transportu obejmującą trzy materie: warunki lokalizacji urządzeń, sposób ich oznakowania z uwzględnieniem oddziaływania prewencyjnego oraz sposób dokonywania pomiarów. Projekt przenosi do ustawy jedynie trzeci element w projektowanym art. 129g ust. 2a i 2b, pozostawiając materię lokalizacji i oznakowania bez regulacji, przy jednoczesnym utrzymaniu art. 129g ust. 2 pkt 3 p.r.d., przewidującego wnioskowanie ITD do zarządców dróg o instalację lub usunięcie urządzenia albo obudowy. ZPP wskazuje, że zarządcy dróg powiatowych mieliby rozpatrywać takie wnioski bez ustawowych kryteriów lokalizacyjnych i bez wymogów oznakowania, co pozbawiłoby ich argumentów w sporze o zasadność lokalizacji i osłabiło gwarancje uczestników ruchu. Uchylenie delegacji bez przepisu przejściowego prowadzi nadto do utraty mocy obowiązującej dotychczasowego rozporządzenia.

Nowa podstawa usunięcia pojazdu bez dostosowania art. 130a
(Art. 1 pkt 10 ustawy zmieniającej w odniesieniu do  art. 129m ust. 7–9 p.r.d.)

ZPP postuluje kompleksowe dostosowanie art. 130a p.r.d. do nowej podstawy usunięcia pojazdu przewidzianej w art. 129m ust. 7 p.r.d. – przez dodanie tej przesłanki do art. 130a ust. 1 p.r.d. oraz objęcie jej zakresem art. 130a ust. 4, 5c, 6, 6e, 10, 10b i 10h p.r.d. Organizacja postuluje ponadto zapewnienie powiatom podstawy do ustalenia i pobrania opłat za przechowywanie pojazdów usuwanych w tym trybie oraz do dochodzenia tych należności od podmiotu zobowiązanego, a także oszacowanie tego obciążenia w OSR.

ZPP szczegółowo wskazuje skutki braku dostosowania. Artykuł 130a ust. 5c p.r.d., do którego odsyła projektowany art. 129m ust. 7 p.r.d., dotyczy pojazdów usuniętych „w przypadkach określonych w ust. 1–2 oraz art. 140ad ust. 7”, a nowej przesłanki do tego wyliczenia nie dodano. W konsekwencji art. 130a ust. 6 nie daje radzie powiatu podstawy do ustalenia wysokości opłat, ust. 6e nie przesądza, że stanowią one dochód własny powiatu. Ponadto, art. 130a ust. 10 p.r.d. nie pozwala staroście wystąpić o przepadek pojazdu nieodebranego, art. 130a ust. 10b p.r.d. nie pozwala przekazać pojazdu spoza Unii Europejskiej właściwemu naczelnikowi urzędu celno-skarbowego, zaś art. 130a ust. 10h pr.d. nie daje podstawy staroście do wydania decyzji o zapłacie powstałych kosztów. Nie dostosowano także art. 130a ust. 4 p.r.d., który nie wymienia organów, którym projektowany art. 129m ust. 7 p.r.d. przyznaje kompetencję do usunięcia pojazdu, wobec czego jednostka prowadząca parking powiatowy właściwie nie będzie dysponowała podstawą prawną dla przyjęcia takiego pojazdu.

Organizacja wskazuje ponadto na brak procedury potwierdzania przez GITD wypełnienia obowiązku uiszczenia opłaty administracyjnej albo grzywny, co uniemożliwia staroście ustalenie, czy spełnione zostały warunki wydania pojazdu. Analogiczny problem powstaje, gdy uiszczono opłatę lub grzywnę, a pojazd nadal nie został odebrany.

ZPP podkreśla, że nowa przesłanka dotyczy wyłącznie pojazdów zarejestrowanych za granicą, w tym z państw trzecich, wobec których brak jest skutecznego mechanizmu identyfikacji właściciela i egzekucji należności – a więc pojazdów w praktyce najczęściej nieodbieranych. Powiat będzie zatem ponosił koszty ich przechowywania bez realnej perspektywy odzyskania środków.

Powtórzenie konstrukcji uznanej za niekonstytucyjną
(Art. 1 pkt 10 ustawy zmieniającej w odniesieniu do art. 129m ust. 9 p.r.d.)

ZPP wskazuje, że projektowany art. 129m ust. 9 p.r.d. odtwarza konstrukcję,  która w odniesieniu do art. 130a ust. 5c p.r.d. została uznana za niezgodną z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2018 roku (sygn. K 6/17) i utraciła moc z dniem 13 września 2019 roku – w zakresie, w jakim przewidywała, że pojazd usunięty z drogi pozostaje na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. 

Organizacja wskazuje, że projekt odsyła do tego samego przepisu i powtarza ten sam mechanizm, uzależniając zwrot pojazdu od uprzedniego uiszczenia należności.

Propozycja wypełnienia luki po wyroku Trybunału Konstytucyjnego
(Dodanie w ustawie zmieniającej w art. 1 pkt 10a dotyczącego zmiany Art. 130a p.r.d. poprzez dodanie ust. 6f i 6g)

ZPP proponuje następujące brzmienie ust. 6f i 6g: „6f. Opłaty, o których mowa w ust. 6, są wnoszone w dniu odbioru pojazdu lub w okresie 14 dni od dnia jego odbioru. Zasady, tryb oraz formę wnoszenia opłat określa starosta.
6g. W przypadku niewniesienia w terminie opłaty, o której mowa w ust. 6f, stosuje się odpowiednio przepisy ust. 10h.”

Organizacja wskazuje, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. K 6/17 , Trybunał Konstytucyjny uznał art. 130a ust. 5c ustawy za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uzależniał on wydanie pojazdu z parkingu strzeżonego od uprzedniego uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Trybunał przesądził, że takie warunkowanie odbioru pojazdu stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, ponieważ ten sam cel, czyli zapewnienie powiatowi wpływów z opłat, można osiągnąć środkiem mniej dolegliwym, przez nałożenie obowiązku zapłaty w określonym terminie i dochodzenie należności w trybie egzekucji administracyjnej.

Na skutek derogacji zakwestionowanej normy w obowiązującym stanie prawnympowstała luka polegająca na braku ustawowego określenia terminu wniesienia opłaty za usunięcie i parkowanie oraz trybu jej dochodzenia w sytuacji, gdy właściciel odbiera pojazd – na co zwrócił uwagę sam Trybunał Konstytucyjny. Luka ta nie została dotychczas wypełniona, co rodzi po stronie organów rejestrujących realne trudności w skutecznym poborze opłat stanowiących dochód własny powiatu. ZPP wskazuje, że proponowane uregulowanie art. 130a ust. 6f i 6g p.r.d  realizuje wprost model wskazany przez TK jako konstytucyjnie dopuszczalny, gdyż wydanie pojazdu nie jest uzależnione od uprzedniego 
uiszczenia opłaty.

Odesłanie w projektowanym art. 130a ust. 6g do ust. 10h p.r.d. nie stanowi przy tym powielenia istniejącej normy. Artykuł 130a ust. 10h p.r.d. reguluje bowiem odrębną należność, tj. koszty powstające w toku postępowania zmierzającego do przepadku pojazdu nieodebranego i  jak podkreślił Trybunał, nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której właściciel wyraża wolę odbioru pojazdu. Odesłanie do ust. 10h jest zatem wyłącznie zabiegiem techniki legislacyjnej, pozwalającym zastosować sprawdzony tryb decyzji starosty i egzekucji administracyjnej do nowej sytuacji, jaką jest odbiór pojazdu przez właściciela. Przyjęcie proponowanej zmiany jest niezbędne dla pełnego wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. K 6/17 oraz zapewnienia powiatom skutecznej i zgodnej z Konstytucją podstawy poboru opłat stanowiących ich dochód własny.

Nierzetelna Ocena Skutków Regulacji

ZPP postuluje uzupełnienie OSR o powiaty i miasta na prawach powiatu jako podmioty, na które oddziałuje projekt, wraz z wyszczególnieniem i opisem nowych zadań starosty oraz oszacowaniem potrzeb kadrowych, finansowych i administracyjnych, a także o wydatki i koszty po stronie JST i wskazanie źródła finansowania nowych zadań.

Organizacja wskazuje na niekonsekwencję projektodawcy: uzasadnienie wprost stwierdza, że wejście przepisów w życie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia przez GITD oraz jednostki samorządu terytorialnego wydatków na dostosowanie systemów teleinformatycznych, a w części dotyczącej vacatio legis wskazano, że okres ten ma umożliwić „organom administracji publicznej, w szczególności Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego oraz starostom, przygotowania odpowiednich systemów teleinformatycznych i procedur niezbędnych do prawidłowego wykonywania nowych zadań”. 

Tymczasem pkt 4 OSR przypisuje skutki projektu wyłącznie organom administracji rządowej, pomijając powiaty, miasta na prawach powiatu i starostów – mimo że projektowany art. 78 ust. 2c, 2d, 4b i 4e p.r.d. adresuje zawiadomienia do starosty, a projektowany art. 129m ust. 7 i 9 p.r.d. odwołuje się do parkingu wyznaczonego przez starostę. Również w tabeli z punktu 6 OSR wiersze dotyczące wydatków, w tym wiersz „JST”, pozostawiono niewypełnione. ZPP ocenia, że powstaje widoczna asymetria: po stronie administracji rządowej szczegółowo oszacowano potrzeby kadrowe, koszty i źródła finansowania, natomiast w odniesieniu do JST nie podjęto nawet próby oszacowania obciążenia administracyjnego ani kosztów. Brak klarownego określenia skutków projektu dla JST uniemożliwia rzetelną ocenę projektu.

Wniosek o skierowanie projektu do KWRiST

W końcowej części pisma ZPP zaznacza, że z uwagi na oddziaływanie procedowanego projektu na jednostki samorządu terytorialnego akt ten powinien zostać przedłożony do zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.